Samfundstænkere: James M. Buchanan

Nedenfor vil du, kære læser, få en indføring i tænkningen og rationalerne bag nobelpristager i økonomi, James M. Buchanan, skrevet af analysechef hos Cepos, Otto Brøns-Petersen.

Jesper Steenstrup Vogelius,

12. august 2021

Indlægget er en genoptrykt version fra bogen "50 samfundstænkere" fra 2009.

Forfatter til nedenstående tekst: Cand.polit og analysechef hos Cepos, Otto Brøns-Petersen.

James Buchanan regnes for en af de førende skikkelser inden for både moderne økonomisk teori og liberalistisk politisk filosofi. Han er født i 1919 i USA og fik i 1986 Nobelprisen i økonomi for at have udvidet økonomernes analysefelt væsentligt. Før Buchanan havde økonomer ikke megen teori om, hvordan politiske beslutninger bliver til. De kunne nok forklare, hvordan markeder fungerer. Men politik var i høj grad lukket land. Ofte antog Buchanans økonomkolleger, at hvis blot politikere, vælgere og embedsmænd fik den rigtige rådgivning, så ville de også træffe hensigtsmæssige beslutninger. Buchanans studier viste imidlertid, at antagelsen ikke er holdbar. De politiske valg, der træffes, afhænger i meget høj grad af, hvordan de politiske institutioner er indrettet – f.eks. hvilket valgsystem, der bruges. Og de politiske institutioner afhænger igen af, hvordan forfatningen ser ud. Hvis vi gerne vil påvirke, hvilken politik der føres, skal vi ifølge Buchanan først og fremmest se på forfatningen. Den er langt vigtigere end dag-til-dag-politik. Et frit, liberalt samfund skal efter hans opfattelse først og fremmest opnås gennem en liberal forfatning.

Markedet og frivillige forbedringer

Som de fleste andre økonomer og liberalistiske tænkere tildeler Buchanan det frie marked en central rolle i samfundet. En moderne økonomi er en uhyre kompleks proces. Men den kan i princippet nedbrydes til et antal parvise byttehandler, som mennesker indgår, fordi begge parter derigennem bliver bedre stillet. Det gælder byttet mellem forbruger og forretning, mellem producent og mellemhandler eller mellem arbejdsgiver og lønmodtager. Ingen kan tvinges til at indgå i en transaktion, som ikke stiller dem bedre. I fagsprog siges bytterne på markedet at føre til Pareto-forbedringer – dvs. ændringer, hvor mindst én part stilles bedre, uden at nogen stilles værre.

Allerede Adam Smith var opmærksom på, at et frit økonomisk marked kan føre til et resultat, der er hensigtsmæssigt for alle parter – også selv om alle egentlig bare søger at varetage deres egne interesser, og uden at der findes en overordnet styrende planlægger. I Smiths terminologi ledes markedet ”som af en usynlig hånd”. Buchanan har især i Cost and Choice fra 1969 bidraget til at udvikle økonomisk teoris forståelse af, hvordan individuelle økonomiske valg træffes, og hvordan vi uden at vide det kommer til koordinere vore handlinger. I en markedsøkonomi varetages koordinationsopgaven i høj grad af prissystemet. Øges f.eks. forbrugernes efterspørgsel efter en bestemt slags vare, drives prisen i vejret. Højere pris gør det mere profitabelt at producere denne vare, og det får producenterne til at producere flere af den pågældende vare og mindre af andre varer, som er mindre efterspurgt.

Pareto-forbedringer – og andre målestokke

At bedømme f.eks. det frie marked ud fra, at det fører til Pareto-forbedringer, er en normativ vurdering. Man kunne vælge mange andre kriterier end Pareto-forbedringer at bedømme udfra – f.eks. økonomisk lighed, religiøse opfattelser af godt og ondt eller nationalistiske principper. En del økonomer anvender da også ofte supplerende kriterier til Pareto-forbedringer, der opfattes som en slags normativt minimumskrav. For Buchanan står Pareto-forbedringer derimod som noget ganske særligt. Alle andre normative kriterier må nødvendigvis indebære en arbitrær afvejning af nogles interesser mod nogle andres. Disse kriterier bør man ikke forvente at kunne opnås almen enighed om. Det bør man derimod kunne om Pareto-forbedringer. Selve grundprincippet i Pareto-princippet er, at ingen må ofres til fordel for andre.

Markedsfejl og statsfejl

Selv om Buchanan foretrækker en udbredt anvendelse af det frie marked, mener han – på linie med mange andre økonomer – at markedet ikke altid fungerer perfekt. Hvis en transaktion mellem to parter påvirker en udenforstående tredjepart, så er det muligt, at der kan foreligge en såkaldt ”markedsfejl”. Det gælder i princippet uanset, om tredjeparten bliver påvirket positivt eller negativt. Et eksempel på en negativ påvirkning kan f.eks. være forurening. Et eksempel på en positiv afsmitning kan være landets forsvar. Hvis forsvar blev solgt på et marked, ville en forbrugers køb af en forsvarsydelse sandsynligvis udover at gavne vedkommende selv, også beskytte naboerne. Men hvis forbrugerne generelt ikke tager hensyn til den positive afsmitningseffekt på hinanden, kan det resultere i, at det samlede forsvar bliver ”for lille”. Ved markedsfejl kan man – i hvert fald i princippet – forestille sig en statslig indgriben i markedet, som stiller nogle bedre uden at stille nogen værre – altså en Pareto-forbedring.

Økonomer har før Buchanan hyppigt argumenteret for, at den blotte forekomst af en markedsfejl er nok til at begrunde statslig indgriben i økonomi. Men det er en forhastet konklusion. Gordon Tullock – som Buchanan skrev det vigtige værk ”Calculus of Consent” (1962) sammen med – har sammenlignet den med en anekdote om Kejser Nero. Han skulle dømme en fløjtespillerkonkurrence, og da han havde hørt den første spiller, gav han førstepræmien til den anden!

Hvis der skal være basis for et indgreb i det frie marked, kræver det ikke alene, at der er en markedsfejl. Staten skal samtidig være i stand til at løse opgaven bedre. Men der findes også ”statsfejl” – eksempler på at statens indgreb fejler. Derfor kan man ikke på forhånd være sikker på, at statslig indgriben virker efter hensigten. Det viser den forskning i ”public choice”, som Buchanan har været med til at grundlægge som politologisk og økonomisk disciplin. Kernen i public choice-disciplinens metode er at betragte de politiske beslutningstagere – vælgerne, politikerne, bureaukraterne, lobbyisterne osv. – på samme måde som aktørerne på et marked. De antages at være styret af egennyttige interesser i begge tilfælde. Ikke nødvendigvis egennyttige i snæver forstand, men i hvert fald ikke som aktører, der udelukkende og automatisk handler i almenvellets interesse. En general kan lobbye for at udvide sit budget både af personlige årsager og af ægte bekymring for landets forsvar, men det er sjældent, at han samtidig afvejer budgetudvidelsen mod alle andre hensyn – og f.eks. tilbyder at skære i budgettet, hvis der er mere brug for pengene i skolevæsenet.

Buchanan påpeger, at der – med én undtagelse – ikke i det politiske system findes nogen mekanisme, der ligesom på markedet sikrer, at varetagelsen af individuelle interesser fører til Pareto-forbedringer. Der er intet modstykke til Adam Smiths usynlige hånd her. Tværtimod er politiske beslutninger befængt med negative effekter på tredjeparter. Et politisk flertal vil stort set altid binde hele befolkningen, også den del der ikke har glæde af en beslutning. Et flertal kan f.eks. beslutte at opføre en vej, som giver dem nytte svarende til måske 100 mill. kr., men lade mindretallet, som aldrig bruger vejen, betale en regning på 200 mill. kr. ”Bytterne” i det politiske system er ikke parvise, og det er ikke muligt at afvise at være med i et bytte, som stiller én ringere. Og da konsekvenserne af politiske beslutninger i meget høj grad bæres af andre end den enkelte beslutningstager, har man et meget ringe incitament til at skaffe sig ordentlig information.

Buchanan og Tullocks ”Calculus of Consent” viste, at statsfejl i nogen grad kan udbedres. Ikke alle valgsystemer og andre politiske institutioner fungerer ens. Og der findes, har Buchanan påpeget talrige gange, alligevel en politisk mekanisme, som svarer til markedets frivillige bytter, og som sikrer, at beslutningerne medfører Pareto-forbedringer. Den mekanisme er enstemmighed. Hvis alle skal være enige, har den enkelte ligesom på markedet ret til at nedlægge veto mod en transaktion, som stiller en ringere. Enstemmighed forhindrer, at et politisk flertal kan forgribe sig på mindretallet.

Men i modsætning til ved parvise bytter på markedet, har enstemmighedsprincippet i den politiske verden den alvorlige hage, at det indbyder vælgerne til taktisk adfærd. Selv om det lykkes at finde en reform, som stiller samtlige vælgere bedre, er der en risiko for, at nogle vælgere vil gamble på at nedlægge veto i et forsøg på at presse de øvrige til at give dem en endnu større del af gevinsten. På markedet har den slags veto kun begrænset effekt. Vælger jeg at afslå at købe et æble af en grønthandler, selv om vi begge ville have fordel af byttet, i et forsøg på at presse prisen endnu længere ned, går det højst sandsynligt mest ud over mig selv. Det eliminerer ikke alle andre transaktioner i økonomien. Men politiske løsninger omfatter alle. Et veto kan derfor få meget vidtrækkende konsekvenser og vil derfor være et effektivt pressionsmiddel.

Buchanan og Tullock overvejer derfor i ”Calculus of Consent”, at man kan afveje fordelen ved enstemmighed – at ingen påtvinges en omkostning mod deres vilje – mod ulempen i form af en potentielt meget vanskelig forhandlingsproces. Det kan man gøre ved at vælge et højt flertalskrav ved politiske beslutninger, men uden at gå helt op på 100 procent. Det ”optimale flertalskrav” kunne f.eks. være to tredjedele eller tre fjerdedele. Det kan sagtens afhænge af, hvilken beslutning der skal træffes. De afviser dermed, at der skulle være noget særligt, der taler for at bruge simpel majoritet, og at det skulle være specielt demokratisk.

Det er en central pointe hos Buchanan, at det nok så meget er de politiske spilleregler som de politiske aktørers ideologiske overbevisning, der bestemmer den praktiske politik. Lige som det er forskellene i reglerne, der er afgørende for, at f.eks. skak og vandpolo bliver spillet på forskellige måder. Når reglerne først er lagt fast, har spillet en tendens til at blive spillet på en bestemt måde. Spillere, som vælger en vandpolo-strategi i skak, vil hurtigt blive elimineret. Og det vil næppe gå skakspillere med badehætter meget bedre!

Konstitutionen

Buchanan ser altså på linie med de fleste økonomer markedet som en effektiv løsning på langt størsteparten af samfundets problemer, men anerkender også eksistensen af markedsfejl. Det skal imidlertid sammenholdes med, at der også findes statsfejl. Statsfejlene kan i nogen grad udbedres, men langt fra elimineres ved at udformningen af de politiske institutioner – f.eks. flertalskravet.

Staten er imidlertid ikke en mekanisme, borgerne bare kan slå til efter forgodtbefindende, hvis markedsfejlene viser sig at overstige statsfejlene – og så slå fra igen, når markedet fungerer bedst. For nogle tænkere som Anthony de Jasay, David Friedman og Murray Rothbard er det utopisk at forestille sig at begrænse statsmagten på en måde, der sikrer individernes frihed. De går derfor ind for et system, hvor der slet ikke findes politiske myndigheder. Buchanan – der ”tit har kaldt mig selv en filosofisk anarkist” (1984, 15) – har også overvejet en helt anarkistisk løsning, men forkaster den. Efter hans opfattelse forudsætter det frie marked, at der findes en stat til at beskytte ejendomsretten.

Buchanans bud på, at ”slå staten til” på den mest hensigtsmæssige måde, er i den ”konstitutionelle fase”. Det vil sige ved udformningen af en forfatning, som regulerer omfanget af statsmagten, så den på den ene side er stor nok til at løse problemer med markedsfejl, men på den anden ikke vokser udover den grænse, hvor statsfejlene bliver værre end markedsfejlene.

I Buchanans tænkning optræder der en ”konstitutionel fase” i (mindst) tre sammenhænge: (1) ved indførelsen af faktiske forfatninger, (2) som en hypotese ved evalueringen af eksisterende forfatninger og (3) som en hypotese ved opstillingen af en grundlæggende politisk filosofi. Det er tre meget forskellige, og dog dybt beslægtede situationer.

Nye og eksisterende forfatninger

En gang imellem er det muligt eller endog nødvendigt for en befolkning at indføre en forfatning. I USA opstod muligheden i 1787 efter revolutionen og løsrivelsen fra den engelske krone. Danmark fik en fri forfatning i 1849, efter at det var lykkedes at afskaffe enevælden. Buchanan mener ligeledes, at Europa ved skabelsen af Den Europæiske Union har haft – og til dels forspildt – en chance for at indføre en hensigtsmæssig, ny forfatningsorden. I disse situationer kan kendskab til public choice-teori være afgørende.

Samtidig er der det problem ved at få fastlagt en forfatning, at forskellige befolkningsgrupper kan have vidt forskellige interesser og derfor vil forsøge at dreje forfatningen, så den begunstiger dem. En stærk jordejerklasse i et samfund indebærer en risiko for, at forfatningen kommer til at begunstige jordejere. Buchanan peger imidlertid på, at konstitutionelle beslutninger ofte vil blive truffet bag et ”slør af usikkerhed” om fremtiden. Ved man ikke præcis, hvem man bliver i det post-konstitutionelle samfund, vil man have en tilskyndelse til at vælge en forfatning, som er alment hensigtsmæssig frem for at tilgodese en specifik gruppe, som man altså ikke kan være sikker på at blive en del af. Jo større usikkerhed om, hvem man er, desto større sandsynlighed for, at forskellige personer vil vælge den samme forfatning.

Igen kan en sportsanalogi tjene som illustration: Det er langt mere sandsynligt, at to fodboldhold kan blive enige om spillereglerne, inden de går i gang med kampen, end det er at de kan blive enige undervejs i kampen. Man kan ikke regne med, at holdene kan blive enige om at bruge offside-regler, hvis det ene hold lige har begået offside. Omvendt er det endnu mere sandsynligt at blive enige om reglerne, hvis de fastlægges på lang afstand af kampen – f.eks. af et verdensforbund. I hvert fald forekommer der så vidt vides ingen eksempler fra sportens verden på, at reglerne er overladt til forhandling mellem spillerne.

Buchanan mener, at man i en vis udstrækning kan designe den konstitutionelle fase, så usikkerheden om fremtiden forøges. F.eks. kan en lang overgangsordning skyde ikrafttrædelsen af en regel til et tidspunkt ude i fremtiden, som er mere ubekendt end nutiden.

Buchanans ”slør af usikkerhed” minder i nogen grad om John Rawls’ ”slør af uvidenhed”. Rawls forudsætter, at personer med perfekt viden om økonomi, politik osv. men total uvidenhed om, hvem de selv er, ville vælge de samme principper for retfærdighed. Men hvor Rawls udelukkende bruger sit slør i en hypotetisk betydning og forudsætter komplet uvidenhed om personlige forhold, spiller Buchanans slør en praktisk rolle. Han mener i modsætning til Rawls heller ikke, at komplet uvidenhed er nødvendigt for at skabe tilstrækkelig enighed.

Ud over at bruge public choice-teori til at fastlægge faktisk forfatninger, kan man også anvende den til at evaluere eksisterende forfatninger med. Svarer forfatningen til, hvad en person bag usikkerhedens slør ville vælge? Gør den det, kan der være grund til at holde fast i den. Buchanan har gjort en hel del ud af at forsvare den amerikanske forfatning på denne måde. Han har tydeligvis enorm respekt for den indsigt, som specielt James Madison – den senere præsident – havde og anvendte ved indførelsen af forfatningen i 1788. Det udsøgte system af ”checks and balances” og de markante frihedsrettigheder var designet med henblik på at forhindre misbrug af politisk magt og beskyttelse af individet. Buchanan frygtede især i 1960erne og 70erne, at amerikanerne skulle miste forståelsen for deres forfatning og relativt frie markedsøkonomi, og han har motiveret sine arbejder på det tidspunkt med netop ønsket om at genopbygge den forståelse. Det er en opgave, han mener delvis er lykkedes i mellemtiden.

Grundlaget for politisk filosofi

Den tredje sammenhæng, den konstitutionelle fase optræder i hos Buchanan, er som metode til at fastlægge hans politiske filosofi og til at legitimere staten med. Her optræder en hypotetisk konstitutionel fase i stil med Rawls ”originale position”. Buchanans teori har dog mere tilfælles med Thomas Hobbes om end han når til ganske andre konklusioner. Hobbes teori går meget kort fortalt ud på, at han forestiller sig menneskene leve i ”naturtilstanden” uden politiske institutioner. Det indebærer uundgåeligt, mente Hobbes, en alles krig mod alle og et brutalt, væmmeligt og kort liv. Derfor vil det være en fordel for enhver at skrive under på en kontrakt, hvor man underkaster sig en politisk ”suveræns” absolutte herredømme. Valget står ifølge Hobbes alene mellem dette enevælde og naturtilstanden – alle andre politiske ordner vil være ustabile og føre tilbage til naturtilstanden.

I ”The Limits of Liberty” (1975) forestiller Buchanan sig også en ”anarkisk orden”. Her vil der være kamp om ressourcerne, men han antager, at der gradvis opstår en ”naturlig fordeling”, hvor individerne ikke rigtig længere er i stand til at tilkæmpe sig yderligere ressourcer. Der vil imidlertid fortsat blive ofret ressourcer på at angribe hinandens beholdninger og på at forsvare dem. Derfor vil det være i alles interesse at indgå en fredsaftale, som fastlægger ejendomsret til de opnåede ressourcer. Den naturlige fordeling er ikke i sig selv retfærdig; den afspejler styrkeforholdene i de indbyrdes kampe. Men den bliver retfærdiggjort ved aftalens indgåelse. Det kan også være nødvendigt ved fredsaftalen at betale kompensation til dem, der alligevel måtte have udsigt til at tilrane sig yderligere ressourcer ved forsatte kampe.

Buchanan mener modsat Hobbes ikke, at individerne ved fredsaftalen vil vælge fuldstændigt at underkaste sig en central autoritet. Tværtimod vil de være optaget af at få sikret sig en beskyttelse af både deres ejendom og af deres frihed. Statens opgaver skal begrænses til at sikre præcis denne beskyttelse, og der skal indbygges mekanismer, som sikrer mod, at staten selv bliver en trussel mod frihed og ejendom. Buchanan mener dog også, at der i forlængelse af fredsaftalen ville blive enighed om at lade staten tage sig af visse opgaver behæftet med alvorlige markedsfejl. Han har endog åbnet for muligheden af, at der ville være enighed om en vis indkomstomfordeling i det post-konstitutionelle samfund.

Som det ses, holder Buchanan stædigt fast ved princippet om Pareto-forbedringer, eller enighed, som den eneste acceptable normative målestok. Alle andre politiske principper om retfærdighed, individuelle rettigheder, ressourcefordeling og så videre har alene værdi i Buchanans politiske filosofi, fordi de ville blive valgt enstemmigt i den konstitutionelle fase.

Buchanan i dag

Buchanan anses ofte som den vigtigste moderne bidragyder til kontraktariansk politisk filosofi – det vil sige en filosofi baseret på ideen om en social kontrakt som grundlag for samfundslivet. John Rawls anvender som nævnt også en social kontrakt som led i udledningen af sin filosofi. Men det er kun som et redskab inden for rammerne af kantiansk (se kapitel om Kant) filosofi, der så afgjort ikke er kontraktariansk – trods den illustrative anvendelse af en social kontrakt. Hverken hos Rawls eller Kant selv kommer den politiske filosofi ultimativt set fra enighed, men fra moralske intuitioner. Buchanan er dog langt fra alene om at basere politisk filosofi på et kontraktariansk grundlag – et andet eksempel er Ken Binmore (1993, 1998).

Buchanan er som nævnt også en af de mest centrale skikkelser inden for moderne politisk liberalisme, men hans tilgang er ikke den eneste. Alternative tilgange finder man f.eks. hos to andre Nobelpristagere i økonomi, F.A. Hayek (se kapitlet herom) og Milton Friedman. Douglas Rasmussen og Douglas Den Uyl (1991) har forsøgt at inkorporere Buchanans kontraktarianisme i en ellers naturretlig baseret liberalisme.

Inden for økonomisk videnskab vil man finde to forskellige discipliner, som begge er holdt over dåben af Buchanan: Public choice og kontraktariansk økonomi. De to discipliner udfolder sig bl.a. i de videnskabelige tidsskrifter Public Choice og Constitutional Political Economy.

Man kan derimod savne konkret indflydelse et sted, hvor den ellers burde være oplagt: I faktisk eksisterende forfatninger. Den amerikanske forfatning er formentlig fortsat den konstitution, som bedst afspejler Buchanans tænkning. Det illustrerer måske to problemer i Buchanans teori: For det første er forfatninger et tveægget sværd. De spiller en central rolle for Buchanan, fordi de er vanskelige at omstøde igen – en kontrakt, parterne ikke kan stole på, har ringe værdi. Men det betyder også, at de er vanskelige at indføre. For det andet ser det ud til at være sværere at skabe det nødvendige ”slør af usikkerhed” ved fastlæggelsen af faktiske forfatninger, end Buchanan håber på. For selv om nye forfatninger er en relativ sjældenhed, så er der alligevel kommet en del til de sidste par årtier, ikke mindst takket være Murens fald. I en større gennemgang af forslag til konstitutionelle reformer i en lang række lande finder Mueller (1996), at kortsigtede interesser klart har domineret i forhold til langsigtede konstitutionelle interesser (en mere udførlig teoretisk kritik findes i Brøns-Petersen (2001)). Buchanan (1994,1) medgiver da også: ”Ingen eksisterende eller foreslået politisk forfatning indeholder tilstrækkelige begrænsninger eller grænser for statens (…) autoritet i forhold til individer og grupper, eller – mest tydeligt – i forhold til økonomisk aktivitet. Der eksisterer ingen liberal forfatning eller er nogen i udsigt”. Han finder dog grund til optimisme i, at troen på mulighederne for central styring af økonomien stort set er forsvundet i kølvandet på de kommunistiske regimers kollaps i slutningen af 1980erne og begyndelsen af 90erne. Håbet er, at den erkendelse med tiden vil udmønte sig i nye konstitutionelle begrænsninger på statsmagten.